公民诉讼制度是美国环境保护法颇有特色的一项重要制度,它是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。其产生于二十世纪七十年代，这种制度的产生同现代行政国家中行政权的扩张和人民对政府的不信任情绪密切相关。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼,都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼。如果污染者的排污行为侵害了某一公民的财产权或者生命健康,则可以借助于普通法（Common Law）上的民事侵权诉讼获得救济,而不必通过公民诉讼。由于污染通常会造成许多人受害,因而环境侵权案件通常可以由若干个受害者对污染者提起共同诉讼或集团诉讼（Class Action）。美国环境法上的公民诉讼与美国联邦民事诉讼法规定的这种团体诉讼或者集团诉讼有所不同。虽然集团诉讼是受害者共同的诉讼,也“蕴涵着公共利益,但是本质上仍然是为了私人的利益,而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际实施人及其所代表之人”。 公民诉讼在性质上属于公益诉讼(Public Interest Action), 它是“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力未必局限于诉讼的当事人。” 公民诉讼与行政诉讼也不相同。公民诉讼的目的在于维护公共利益,它的对象往往是针对行政机关的非自由裁量行为,而这种非自由裁量行为不可能是针对单个公民的。行政诉讼的目的在于防止政府行为对公民个人利益的侵害,它针对的对象是行政机关的自由裁量行为。因此,公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。

 

自二十世纪起十年代起，以《清洁空气法》为代表的一系列环境法赋予了原告环境公民诉讼的起诉资格，《清洁空气法》首次在环境保护法中建立了环境公民诉讼制度，该法第1365条规定“任何公民均得自行起诉——(1)以任何人(包括美国政府与其他在宪法第11条修正案所允许范围内的任何政府部门或机关)为被告，违反(A)本法所规定的标准或限制或(B)联邦环境保护总署署长或各州依前述标准或限制所部署的命令;或(2)以联邦环境保护总署署长为被告，主张其怠于执行本法所赋予的非裁量性职责”。 这一规定真正将环境公民诉讼制度法定化，允许公民得以依据环境法的规定提起环境公民诉讼，这一时期以“赛拉俱乐部诉莫顿”案(Sierra Club v. Morton )为典型案例。

 

“赛拉俱乐部诉莫顿”案是美国联邦最高法院受理的首例公民诉讼案件，对该制度产生了极为深远的影响。美国内政部森林局批准迪斯尼公司在国家级猎区矿金谷（Mineral King Valley）建立规模巨大的滑雪胜地。而作为该滑雪胜地的基础设施之一，需要修建一条贯穿加利福尼亚州红杉国家公园的高速公路。环保团体“塞拉俱乐部”因此提起诉讼，控告美国内政部长，认为迪斯尼公司的开发计划违反了联邦法律有关公园、森林、禁猎区维护与保护的规定。最高法院参照早期案例，并依据《行政诉讼法》，对诉讼起诉权确立了一个一般检验标准。这一众所周知的“论据处理”检验，要求双重要素：“事实伤害”的存在；与“争议性的属于受法律保护和管理范畴的利益”受到被起诉的政府机构侵害。在“论据处理”的两要素中，对“事实伤害”的要求被证明更为重要。在“赛拉俱乐部诉莫顿”一案中，仅靠对某一纯粹利益的判断还不足以构成事实伤害，但是法官中也存在另一个观点，认为“赛拉俱乐部”仅提出理由证明其成员确实在地区从事休闲活动，并且该活动已经或者必将受到政府部门授权行为的影响，就可以确立自己受到了事实伤害这一论据。换句话说，“塞拉俱乐部”只需要证明，其成员受到了美学意义上的伤害。一旦工程建成，他们将再不能享受在具有自然之美的荒野中徒步旅行之乐。这种伤害足以构成事实伤害，而受害者不仅仅是那些成员，还有他们所归属的“赛拉俱乐部”，显然“赛拉俱乐部”无疑能够满足这一要求。但最终最高法院却拒绝如此认定，该院多数意见认为申诉列举的事项可以作为司法审查的对象，但是申诉人不具备起诉资格，因为申诉人不能指出自己或者其任何一个或几个成员，由于内政部的决定受到直接损害。虽然最高法院判定“赛拉俱乐部”没有能够证明自己受到实际损害而驳回诉讼请求，但事实上扩大了环境公民诉讼的原告资格的范围，使其他环境公民诉讼案件中的原告得以拥有更宽松的起诉权。

 

二十世纪八九十年代起，联邦法院开始对环境公民诉讼采取更加谨慎的态度，这一倾向以1990年的“卢汉诉全国野生动物联合会”（Lujan v. Defenders of Wildlife）案为标志，在大部分环境公民诉讼中，原告的公民诉讼主体资格受到法院的强烈质疑，大量诉讼请求由于原告被认定不具备诉讼主体资格，而遭到驳回。这一倾向的成因在于，美国有些人认为“起诉资格理论是全里分离原则关键的也是不可分割的要素，它需要法院进行严格的解释，以降低司法对其他领域的干涉。”

 

进入二十一世纪，美国公民诉讼制度从新有了突破性的进展。在“马萨诸塞州诉美国环境保护总署”案中，联邦最高法院突破传统“起诉资格”的条件限制,认为原告具有起诉资格。在要求原告证明必要的“事实上的损害”方面,法院特别强调科学界已经对全球变暖会导致严重的海平面上升达成共识，尽管大家共同承担全球变暖所造成的损害，并不会减轻原告所受的个别损害。马萨诸塞州已经证明了它的个别损害,因为马萨诸塞州已经确定了它广阔的海岸将会因海平面上升而被淹没。关于因果关系,法院认为这不是非常重要的,因为在温室气体大规模排放的情况下,环保局拒绝限制排放将增加原告的损害,相反,环保局限制排放也几乎不会减少原告的损害。至于可救济性,法院认为立法机关和政府机构虽然不可能一下子全部解决温室气体排放这样严重的问题,但是一步一步地以及原告以温和方式寻求降低排放并不影响法院行使司法管辖权。另外,最高法院认为,尽管全球快速增长的排放使温室气体的减排变得非常困难,但是即使是放慢排放增长率也是一种救济。

 

从环境法理论来看,长期困扰环境公益诉讼的“起诉资格”问题将会因这个判决而缺的进展：第一,它将使环境案件中的原告比较容易获得起诉资格。因为法院倾向于认为原告要求减排温室气体以减缓气候变暖的诉求能够构成由被告的行为引起的“事实上的损害”,并且法院的司法管辖在某种程度上能够对这种损害予以救济。第二，它强调要根据国会的立法目标和意图来解释原告的起诉资格。美国《清洁空气法》的目标就是要增进公众的健康和福利，并且认为在以前无类似案件的情况下，国会有权来界定引起一个案件和争议的因果关系。第三，也有利于增强公众对环境法执行的监督。虽然美国从1972年起在《清洁空气法》等大部分环境立法中规定了公民诉讼，而且将此规定，公民可以对排污者的行为和行政机关的不当行政行为进行诉讼，但是由于起诉资格的限制，公民诉讼的实效大打折扣，实际上也削弱了公众对环境法实施的监督。在“马萨诸塞州诉美国环境保护总署”案中，美国最高法院对原告资格的解释在一定程度上是对传统起诉资格理论的新的诠释，其实也表明法院开始对原告起诉资格的认定采取了更加灵活的态度。